Renationalisation du système de retraites

, par LUCITA Eduardo

Après la défaite de son projet visant à rendre « mobiles » les impôts sur divers produits agricoles retenus à la source — défaite sur toute la ligne, puisqu’il a perdu au Congrès par le vote du vice-président de la République lui-même et qu’il a perdu la bataille culturelle dans les rues face aux mobilisations massives d’une coalition conservatrice dans les faits — le gouvernement de Cristina Kirchner a paru s’incliner et chercher une issue au travers de la satisfaction des exigences des marchés financiers. Il a ainsi laissé aller le taux de change, a annoncé le payement comptant de près de 7 milliards de dollars dus au Club de Paris et la réouverture du système d’échange aux détenteurs des bons du trésor qui n’avaient pas accepté la renégociation de 2005 — ce qui représente quelque 27 milliards de dollars. L’argument officiel pour justifier ces mesures était que le pays pourrait ainsi se réinsérer sur les marchés financiers internationaux, dont la fermeture privait l’Argentine de l’accès aux crédits étrangers.

L’impact de la crise

L’aggravation de la crise mondiale après la faillite de Lehman Brothers a cependant conduit le gouvernement à changer d’orientation. Le payement annoncé au Club de Paris est ainsi devenu une déclaration « d’avenir » et l’ouverture du change des vieux bons du trésor à ceux qui l’avaient refusé en 2005 a été paralysée... Seule la renégociation des dits « Emprunts garantis » — des bons donnés aux banques en 2001 et devant leur apporter au total 4,5 milliards en 2009 — reste d’actualité.
En même temps, à la surprise générale, la présidente a annoncé l’étatisation des retraites privées, ce qui implique le passage automatique des affiliés aux entreprise d’Administration des fonds de retraites et pensions (AJFP) au système étatique.
Cette décision a eu un fort impact sur les marchés locaux, ainsi qu’au Chili et au Pérou qui ont des régimes semblables, ou encore en Espagne qui dispose d’importants investissements dans la région et craint l’intervention de l’État dans les grandes entreprises si la crise mondiale s’aggrave encore, voyant là un précédent qui pourrait être utilisé pour les nationalisations futures. Et c’est un fait qu’on parle de plus en plus de la possible expropriation de la compagnie de transport aérien Aerolíneas Argentinas.

Quelques antécédents

En 1994, dans le cadre de sa politique de privatisation des services publics, le gouvernement de Carlos Menem a obligatoirement transféré — en faisant adopter une loi — la totalité des cotisants au système de retraites par répartition vers celui de retraites par capitalisation. Les travailleurs ne disposaient que de 90 jours pour choisir de rester dans le cadre du système étatique et la même chose s’est produite pour les nouveaux salariés entrant sur le marché du travail. L’Argentine entrait ainsi dans le petit club d’une vingtaine de pays dont le système de retraites par capitalisation individuelle était placé sous gestion privée (il convient de rappeler que dans plusieurs pays — entre autres la Pologne, l’Italie et la Suède — un tel système reste sous gestion étatique).
Quelque 4 milliards de dollars par an ont été de cette façon transférés au secteur privé, accentuant ainsi le déficit des caisses de retraite étatiques. Par ailleurs cela cassait net le critère historique de solidarité sociale, selon lequel les générations actives finançaient par leur apport la retraite des générations retirées.

Le bilan de 14 ans de capitalisation

Dès le début de ce système, vingt-quatre Administrations des fonds de retraites et pensions (AJFP) privées ont été créées, la majorité d’entre elles liées à des banques, des compagnies d’assurances et des grands syndicats. En luttant pour les cotisations des affiliés et en concurrence pour les attirer, les AJFP ont offert des rabais sur les commissions et d’autres attraits coûteux. Au cours de la décennie leur rentabilité s’est affaiblie et on a assisté à un important processus de concentration au travers des ventes, absorptions et fusions des AJFP. Les syndicats ont été les premiers à abandonner « l’affaire », suivis par les banques. Ils ont été remplacés par les compagnies internationales d’assurances. Aujourd’hui il ne reste plus que dix AJFP, qui ont quelque 9,5 millions d’affiliés dont seulement 3,6 millions cotisent.
Au cours de ces 14 ans les AJFP ont perçu 15 milliards de dollars à titre de commissions et de frais administratifs, qui ont atteint un ordre de 20-30 % du capital apporté. Le système fonctionnait ainsi : le profit des AJFP était garanti, il n’y avait aucun risque « entrepreneurial », alors que le capital accumulé par les affiliés dépendait des variations des marchés boursiers et des critères d’investissement des compagnies.
En septembre de l’année en cours les AJFP ont accumulé une perte de 20 % sur les capitaux des affiliés, mettant ainsi à jour les conditions du système privé des retraites : il est soumis à la logique du marché et armé pour les périodes de forte rentabilité, mais il ne fournit aucune garantie sociale lorsque la rentabilité baisse ; les investissements n’apportent alors que des pertes, comme c’est le cas actuellement.
Il y a actuellement 445 000 bénéficiaires du système privé des retraites. Pour 77 % d’entre eux l’État doit concourir au payement des prestations. 179 000 reçoivent des compléments pour que leur retraite ne soit pas inférieure à la retraite minimale établie par la loi, alors que 33 000 autres ont perdu totalement leur capital et l’État doit leur verser la retraite en entier. Cela représente un coût pour le budget de l’État d’environ 6 milliards de dollars par an.

Interprétations et polémiques diverses

La décision gouvernementale a provoqué de nombreuses polémiques et des interprétations les plus diverses :
a) ou bien il s’agirait d’une décision stratégique du gouvernement visant à garantir le payement des retraites face à la forte perte de rentabilité des AJFP et l’effondrement du système. Actuellement il ne fait pas de doutes que la privatisation des retraites a conduit à un échec sur tous les plans. Elle ne garantit pas le payement des retraites et des pensions aux bénéficiaires de ce système, c’est pourquoi l’État accourt à son aide. Il ne s’est pas avéré utile pour former un marché de capitaux qui financerait les travaux d’infrastructure et les investissements productifs, ce qui était présenté comme son objectif initial. Et ceux qui espéraient que la couverture sociale irait en s’amplifiant doivent reconnaître leur erreur : de 60 % elle est passé à 40 % aujourd’hui et la tendance est toujours à la baisse.
b) ou bien c’est une manœuvre dissimulant le sauvetage de certaines entreprises qui se sont trouvées au bord de la faillite et qui sont désireuses d’abandonner l’affaire. C’est une possibilité, bien que nous ne disposions pas encore de preuves concrètes. A ce qu’il paraît certaines compagnies à capital national ont fait savoir qu’elles étaient disposées à négocier leur retrait, alors que celles à capital étranger seraient prêtes à plaider leur cause devant la justice. Le gouvernement a pour sa part estimé que les AJFP pourraient réclamer des compensations de l’ordre de 1,435 milliard de dollars et que l’État les réglerait en éditant de nouveaux bons du trésor, c’est-à-dire en augmentant sa dette.
c) ou bien le gouvernement cherche à intégrer les fonds du système privé de capitalisation dans son budget afin de pouvoir s’en servir pour faire face aux échéances de la dette publique qui atteindront 38,358 milliards de dollars au cours des trois années à venir (voir Tableau 1).
Les estimations connues indiquent qu’en reprenant à son compte les retraites privées l’État s’assurerait un flux annuel de l’ordre de 4,1 milliards de dollars (cotisations), utilisables dans les recettes budgétaires, et qu’il récupérerait pour l’Administration de la Sécurité sociale (ANSES) un fonds d’investissements évalué à environs 30 milliards de dollars (55 % de ce fonds sont placés en bons du trésor de l’État et seulement 10 % peuvent être immédiatement disponibles — voir Tableau 2). Ainsi l’État disposerait d’un financement assuré car il peut placer des bons du trésor garantis par ce fonds.
d) ou bien le gouvernement national se procurera des paquets d’actions de quelque 40 entreprises, faisant actuellement partie des fonds d’investissements des AJFP, ce qui lui permettra d’intervenir dans les décisions des entreprises. Cela va dépendre du type d’actions concernées et pour le moment il n’y a pas encore de clarté à ce sujet.

Conclusion

Actuellement le système des retraites privées n’est pas soutenable. L’État s’est vu obligé d’y transférer chaque fois plus de ressources pour le soutenir. Ceux qui questionnent la réétatisation inconsidérée oublient que ce système fut créé déjà de manière contraignante et que l’État a transféré aux AFJP des milliards de dollars.
Ceux qui arguent que les fonds déposés sont la propriété privée de chacun des affiliés semblent oublier que si ces fonds ont effectivement été fournis par eux, ils ne sont pas à leur libre disposition. Autrement dit, qu’ils ne peuvent pas se présenter aux guichets des AFJP et dire « Je veux mon argent ».
Lorsque les libéraux et les néolibéraux mettent en cause la décision politique et accusent le gouvernement de faire main basse sur ces fonds pour améliorer l’excédent fiscal et payer la dette — une chose assez évidente — ils oublient que lorsqu’ils proposent de refroidir l’économie, d’augmenter les taux d’intérêt et de réduire les dépenses publiques, ils le font justement pour tenter d’augmenter l’excédent fiscal dans le but de faire front aux obligations de l’État. En quoi consiste la différence ? C’est que de leur point de vue lorsque ce sont les travailleurs et les classes populaires qui payent les frais, c’est bien. Mais lorsque l’argent est pris dans les caisses du secteur financier, comme c’est actuellement le cas, c’est mal. Le payement de la dette est mis en question. Ce que les uns et les autres occultent, c’est qu’aussi longtemps qu’on se focalise sur le fait « d’honorer la dette », que celle-ci n’est pas analysée, que l’on ne distingue pas la dette commerciale de la dette financière, que l’on ne cherche pas à savoir quelle est sa part légitime et quelle part ne l’est pas, ce gouvernement et n’importe quel autre gouvernement qui le remplacerait serait dans l’obligation de chercher l’argent comme il le pourra, car les échéances sont les échéances. La dette est impayable et une politique réaliste imposerait un moratoire jusqu’à ce qu’un audit définisse quelle part de celle-ci a déjà été payée, quelle part doit l’être et quelle part ne doit pas être payée.
On peut synthétiser le projet en disant qu’il garantit le payement des retraites dans l’immédiat en même temps qu’il fournit le financement permettant de faire face aux obligations de la dette publique. Mais qu’il laisse des doutes en ce qui concerne le payement des retraites futures et la réalisation de la loi de l’échelle mobile des retraites récemment approuvée. Comment seront financées les retraites à long terme ? Et cela en particulier si un pourcentage significatif de travailleurs continue à être employé « au noir » ?
À mon avis un système alternatif devrait se fonder sur :
a) une retraite minimale universelle pour tous ceux qui arrivent à l’âge de la retraite ;
b) un régime de retraites qui assure un revenu de 82 % du dernier salaire pour tous ceux qui ont rempli les conditions de l’âge et du nombre d’années du travail ;
c) l’État peut gérer un régime de capitalisation individuelle pour tous ceux qui ont la capacité d’épargner et veulent verser des cotisations complémentaires ;
d) le système dans son ensemble doit être sous le contrôle des travailleurs actifs et passifs ;
e) la mise en liquidation des AJFP doit garantir l’emploi à tous leurs salariés qui souhaitent poursuivre leur activité dans le secteur étatique.

Buenos Aires, le 28 octobre 2008.

Tableau 1 : échéances de la dette publique (en milliards de dollars)

AnnéesCapitalIntérêtsTotal
2009 9 646 3 944 13 590
2010 7 964 3 664 11 628
2011 9 860 3 280 13 140
27 470 10 888 38 358

Tableau 2 : composition des investissements qui passeraient à l’ANSES

Bons de l’État 55,5 %
Actions 11,2 %
Placements à terme 7,5 %
Titres étrangers 6,5 %
Autres 19,3 %

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