Que c’est beau de privatiser

, par ARRUZZA Cinzia

Il s’agit d’être en mesure d’une part de répondre à l’offensive idéologique du néolibéralisme et, d’autre part, de repérer concrètement les situations dans lesquelles il est possible de donner vie à des luttes concrètes, d’obtenir des résultats ou d’expérimenter des formes diverses de gestion des services publics.

Remarques sur les privatisations en Europe

La vague de privatisations qui déferle sur l’Europe trouve sa justification dans la phase de crise que le capitalisme traverse au niveau mondial depuis les années 70. La nécessité d’accroître les profits dans une période de ralentissement de l’accumulation capitaliste, a poussé les gouvernements et les technocrates à abandonner les recettes néo-keynésiennes, pour former des projets plus parfaitement libéraux. Le démantèlement de l’état social dans les divers pays européens et la transformation des services publics en secteurs soumis au marché et celle des consommateurs en clients a permis et permettra une réduction ultérieure de la redistribution des profits : cela répond à la nécessité d’ouvrir aux investissements des entreprises de nouveaux secteurs qui étaient auparavant couverts par l’intervention de l’État.

Le fer de lance de ce processus en Europe a été la Grande-Bretagne, qui en 1979 a initié une politique néo-conservatrice de vente du patrimoine public et de privatisation des organismes et des services publics (transports, postes, énergie, alimentation en eau, télécommunications), entraînant de graves conséquences sur les possibilités d’accès aux services et sur les conditions de vie et de travail des travailleurs.

Le reste de l’Europe s’est alignée sur cette orientation depuis environ les années ’90 : La politique progressive de privatisations s’est accompagnée un peu partout d’une campagne idéologique massive basée sur le dénigrement des services et des organismes publics (inefficacité, retards, qualité des services, coûts...) et sur la glorification des vertus du libre marché et de la libre concurrence, sur la dramatisation de la situation des comptes publics des états nécessitant une réduction draconienne des dépenses publiques.

La nécessité d’assainir la dette publique a été utilisée comme excuse pour brader le patrimoine public, alors que, sur le plan fiscal, non seulement rien n’a été fait pour toucher les revenus des entreprises, mais au contraire, on a créé des politiques d’incitations fiscales et de dégrèvements au bénéfice des entreprises, comme en Allemagne et en Italie, qui ont contribué à agraver la dette publique.

Exception faite de la Grande-Bretagne, la première vague de privatisations au cours des années 90 a touché essentiellement le secteur des télécommunications, les postes et les services publics au niveau local.

Maintenant, en accord avec le l’AGCS, on assiste à une nouvelle et massive vague de privatisations qui concernent les transports, le secteur de l’eau, l’enseignement public, la santé et, en France, le gouvernement travaille actuellement à la privatisation d’EDF-GDF, que Total et Suez (liés aux fonds de pensions américains) ont déjà proposé de racheter.

Les secteurs soumis pendant les dernières années à la privatisation en France ont été : santé, postes, services locaux et télécommunications.

En Allemagne, la distribution de l’eau est en vente : en juin 1999, la SARL Acqua, une filiale du trust allemand RWE, la CGE (Compagnie Générale des Eaux )qui appartient à Vivendi, et la SARL Allianz Capital Partner, ont acquis 49,9 % de l’alimentation en eau de Berlin.

Un processus de privatisation est actuellement appliqué au LBK, c’est à dire l’ensemble des hôpitaux du Land de Hambourg, qui est un des plus gros organismes hospitaliers d’Europe. Les privatisations, contrairement aux belles déclarations sur les vertus de la libre concurrence, ont favorisé dans toute l’Europe la formation d’oligopoles comme le démontrent le secteur des télécommunications et le trust français Vivendi. On ne doit cependant pas faire l’erreur de penser que la privatisation d’un service entraîne immédiatement l’augmentation des tarifs pour les consommateurs et une dégradation de l’accès ; Il n’est pas rare que, dans des secteurs privatisés on observe initialement une baisse des tarifs visant à l’établissement d’une tranche de marché.

Ce n’est qu’à moyen terme qu’on pourra évaluer en connaissance de cause les effets réels des privatisations sur l’accès et sur la diffusion des services.

Un autre raisonnement peut par contre être tenu sur la dégradation des conditions de travail et de vie des travailleuses et travailleurs, dans la mesure où les privatisations ont généralement apporté jusqu’ici réductions d’effectifs, introduction de la précarité, dégradation des conditions contractuelles, augmentation du mobbing.

Cependant, les effets des politiques de privatisation menées en Europe ces dernières années doivent encore faire l’objet d’une étude approfondie.

Les grandes privatisations en Italie

Commençons par quelques chiffres : Le Fonds d’ amortissement des titres d’état, qui est presque entièrement financé par les privatisations, a atteint par les cessions du patrimoine public de 1994 à 1999, 111 870 milliards de lires, soit 57 776 033 301 Euros.

— Le volume global des cessions réalisées par le groupe IRI de juillet 1992 au 30 juin 1999 est de 27 240 519 142 Euros.
— Le volume global des cessions réalisées par le groupe ENI de juillet 1992 au 31 décembre 1998 est de 4 186 399 624 Euros.

Si on se limite à la dernière législature, le revenu global dérivé des privatisations se monte à 82,5 milliards d’Euro. Si on considère la période 1992-2000, et les revenus dérivant des privatisations, l’Italie détient le funeste record européen en matière de cession du patrimoine public. Ces revenus ont été entièrement affectés à l’assainissement de la dette publique. Dans ce but, on a créé en 1993 le Fonds d’amortissement des titres d’état, auquel ont été versées les sommes dégagées.

La réduction de la dette publique a été conduite par l’intervention de ce Fonds moyennant le rachat des titres d’état et par le remboursement des titres d’état venus à échéance.

Le processus de privatisation des grands organismes publics et de cession des participations de l’état dans des entreprises de divers secteurs a débuté en trois temps :

  • Le 5 décembre 1991 : Le décret-loi n° 386 ;
  • Le 29 janvier 1992 : Transformé, sans modifications, en loi n° 35, concernant la transformation en sociétés par actions des organismes de gestion des Participations d’état , des autres organismes publics économiques et des entreprises autonomes d’État.
  • Le 11juillet 1992 : Décret-loi n° 333, prévoyant la transformation des grands organismes publics en sociétés par actions et transférant leur propriété directement au Ministère du Trésor.

Le 30 juin 1993, le gouvernement Ciampi a institué le Comité permanent de consultation globale et de garantie pour les privatisations ; Le 27 septembre, a été présenté le décret-loi n° 389, le premier de toute une série de mesures qui, l’année suivante, ont donné lieu à la loi 474.

Celle-ci représente encore à ce jour, le schéma de réalisation des procédures de dessaisissement des participations directes et indirectes du Trésor public.

Au niveau européen, deux événements ont donné un élan important au lancement du processus de privatisation (en plus de la nécessaire adaptation aux paramètres indiqués dans le pacte de stabilité) :

  • L’accord Savona-Van Miert’ (1993), qui, à condition de privatiser le secteur, permettait à l’état italien de recapitaliser la sidérurgie dans cette période de crise ;
  • Le protocole, signé pendant l’été 1993 par Beniamino Andreatta ministre des Affaires Etrangères et par Karel Van Miert, Commissaire européen à la concurrence, qui engageait le gouvernement italien à réduire avant 1996 l’endettement des entreprises publiques jusqu’à arriver à des niveaux acceptables pour les investisseurs privés.

Les premières opérations de vente de la part du Trésor ont commencé en 1994 ; cette année-là ont été mises en vente la première tranche de l’INA et de l’IMI, par le placement en Bourse, et la Banque Commerciale Italienne ; L’IRI a cédé les Aciéries de Terni (Acciai Speciali Terni) et la dernière partie de la SME ( par ces deux opérations l’IRI a amorcé sa sortie du secteur sidérurgique, de la restauration et de la grande distribution).

Ces opérations ont continué en 1995 avec la mise en vente de la deuxième tranche de l’INA et de l’IMI qui seront entièrement vendus l’année suivante, et avec le début de la vente de l’ENI.

En 1995 a été promulguée la loi L. 481/95 instituant les Autorités de régulation des services d’utilité publique qui permettrait de commencer à vendre Telecom Italia et l’ENEL.

En 1997, le processus de privatisation a effectué un bond qualitatif, tant par la nature des cessions que par leur qualité et leur incidence du point de vue social : cette année-là, le Ministère du Trésor a vendu la troisième tranche de l’ENI et ses participations dans l’Institut Bancaire San Paolo de Turin, dans le Banco di Napoli et dans la SEAT et il s’est en outre défait de sa propre participation dans Telecom Italia.

Dans un premier temps on a constitué un actionnariat stable représenté par les sujets suivants :

Actionnaires stablesParts acquises en %
Assicurazioni Generali 0,6 %
Alleanza Assicurazioni 0,4 %
Banca Commerciale Italiana 0,5 %
Credito Italiano 0,7 %
Rolo Banca 1473 0,3 %
IMI (Istituto Mobiliare Italiano) 0,8 %
Banca Monte dei Paschi di Siena 0,5 %
INA (Istituto Nazionale delle Assicurazioni) 0,5 %
Compagnia di San Paolo 0,6 %
IFIL (Finanziaria di Partecipazioni) 0,6 %
Fondation Cariplo 0,5 %
Crédit Suisse Group 0,7 %
Total 6,7 %

Dans la phase suivante le reste des participations du Ministère du Trésor a été vendu à travers une offre publique d’actions privées en Italie et un placement privé destiné aux investisseurs professionnels italiens et institutionnels étrangers, en Italie, Royaume Uni et République d’Irlande, Reste du Monde. Globalement, par cette opération, le Trésor a encaissé 11,82 milliards d’Euros (22 883 milliards de lires). Le coût social de cette opération a été très élevé : au cours des dernières années 11 000 à 12 000 travailleurs ont été, d’une façon ou d’une autre, éjectés du secteur des Telecom.

Toujours en 1997 l’IRI a vendu ses propres participations dans la Banca di Roma. L’année suivante le désengagement de l’ENI a continué par la vente des participations du Trésor dans la BNL et celui de l’IRI a été amorcé dans sa participation dans Alitalia, réduite à 53 % puis transférée au Ministère du Trésor de façon à faciliter ultérieurement le processus de désengagement.

En 1999, la vente de l’ENEL a commencé ainsi que l’avait prévu le Président du Conseil des Ministres en 1993 mais elle a été suspendue en 1996. Au terme de la première tranche de privatisation de l’ENEL, en mars 2001, le Ministre du Trésor détenait 67,58 % du capital de la société. Les actions de l’ENEL ont été achetées par des petits épargnants et des investisseurs étrangers mais surtout par des Assurances, Fonds de pension, Banques, Fondations bancaires et Fonds communs.

L’encaissement global, au terme de l’opération, a été de 16,55 milliards d’euros (32 045 milliards de lires). Dans les toutes dernières semaines, l’information selon laquelle l’entreprise allait constater un excédent de 15 000 à 20 000 employés sur un total de 73 000, a filtré dans les journaux, fuite probablement pilotée par la direction de l’ENEL.

Toujours dans le courant de l’année 1999, le Trésor a en fait achevé sa sortie du système financier et bancaire en cédant sa participation dans le Mediocredito central. En même temps, l’IRI a abandonné sa participation à Autostrade Spa. Les années 97-99 ont été, dans leur ensemble, les plus intenses dans le processus de privatisation.

En 2000 on a enregistré un léger ralentissement par rapport aux années précédentes, suite à la décision du Trésor de ne pas descendre sous le seuil de contrôle de l’ENI.

Alors que le désengagement de l’ENI s’est arrêté, celui de l’IRI a continué à un rythme soutenu pour permettre d’arriver à la liquidation de l’IRI lui-même, prévue pour juin 2000. La cession la plus significative a été celle de 44 % de Finmeccanica, qui s’est accompagnée de l’aliénation de la part de contrôle des aéroports de Rome.

La vente des actions de Finmeccanica a rapporté 5,5 milliards d’euros (10 659 milliards de lires). Au terme de l’opération l’IRI a transféré ses participations résiduelles au Ministère du Trésor, qui, à terme, arrivait à détenir 32,45 % du capital social de Finmeccanica. En ce qui concerne le Trésor, il a cédé au cours de l’année, sa participation de contrôle dans le Crédit Industriel Sarde et ses participations résiduelles qu’il détenait chez Meliorbanca et au Mediocredito Lombardo.

Enfin, en 2001, s’est poursuivie la vente de l’ ENI, avec la cession de la Cinquième tranche. L’IRI Spa a fourni une contribution significative au processus des privatisations. Si on excepte le placement de Alitalia et la cession de parts de Fincantieri et Tirrenia, toutes les opérations menées par l’IRI ont comporté la perte du contrôle des sociétés mises en vente. Les plus grands résultats ont été atteints en 2000, en application de la décision de mettre l’IRI en liquidation, adoptée par le gouvernement au printemps 1997. Respectant les échéances établies, le 28 juin 2000, a été prononcée la dissolution de l’IRI.

Le Ministère du Trésor a confié au Comité des Liquidateurs le mandat de terminer les ventes résiduelles avant l’approbation du budget au 31 décembre 2003. Suite à la mise en liquidation de l’IRI, la participation détenue dans Alitalia (53 %) a été transférée au Ministère du Trésor en vue d’une privatisation ultérieure.

La participation détenue dans la RAI (99 %) a été transférée en novembre 2000 à une nouvelle société, constituée au moyen d’une scission de l’IRI, dénommée RAI Holding et entièrement détenue par le Ministère du Trésor.

Il y a quelques semaines le projet de loi pour la Privatisation de la RAI a été présenté.

Sur cette base, la RAI sera privatisée à partir de janvier 2004 dans sa totalité comme Public company (entreprise à actionnariat diffus ou « pulvérisé » et des paquets d’actions de dimensions modestes de façon à éviter de grandes concentrations d’actions).

Le projet de loi fixe un maximum de 1 % en possession d’un unique sujet et admet des accords entre plusieurs sujets n’excédant pas 2 %.

1 % n’est bas qu’en apparence : en réalité ce montant n’est accessible qu’aux grands investisseurs. En effet le patrimoine de la RAI s’élève à environ 6 milliards d’euros. Le projet de loi prévoit en outre de supprimer l’interdiction de posséder simultanément des journaux et des chaînes de télévision. Les données fournies ici pour la période 1992-2001 sont extraites du Livre Blanc sur les privatisations établi par le Département du Trésor.

Dans son introduction, Vincenzo Visco note : ce « Livre Blanc sur les privatisations voit le jour au terme d’une législature au cours de laquelle tous les objectifs de désengagement qui avaient été établis ont été atteints et dépassés ».

La législature se termine en fait par la sortie quasi totale de l’Etat de la plupart des secteurs d’entreprises, desquels il avait été pendant plus d’un demi siècle le titulaire, pour le meilleur et pour le pire.

Effectivement les gouvernements de centre-gauche ont représenté ces dernières années une des avant-gardes européennes pour les politiques de privatisation et de démantèlement de l’Etat Social. Aussi en ce qui concerne les grandes privatisations en Italie il n’existe pas d’études approfondies sur les effets sociaux engendrés par la vente des organismes et des entreprises publiques et par le retrait de l’Etat du secteur bancaire, financier et du secteur des entreprises. Considérant le processus dans son ensemble, le fait est que celui-ci est destiné à s’amplifier de façon toujours plus dramatique avec l’adhésion de l’Italie à l’AGCS, et considérant que les grandes privatisations se sont accompagnées de la privatisation des services publics locaux, l’élaboration d’un livre blanc qui en évalue les effets sociaux devient, plus que jamais, urgente. Toutefois, il est possible de faire dès maintenant quelques considérations élémentaires. Le passage de la production avec l’objectif du service à la production visant à la création de valeur engendre par elle-même des effets escomptés, en premier lieu pour les travailleurs : érosion des normes contractuelles, contrôle des salaires, expulsion en masse de travailleurs par la méthode de l’incitation au départ volontaire. Pour le consommateur, s’il est vrai que, dans un premier temps, une baisse des tarifs visant à la stabilisation d’une part du marché se vérifie souvent, il est vrai, toutefois qu’à moyen-terme les tarifs seront destinés à augmenter ; en fait, la méthode du « price cap » prévoit que les investissements soient totalement rémunérés par les tarifs : et puisque les investissements dans les différents secteurs sont destinés à augmenter, les tarifs augmenteront également. De plus, il est évident que les investissements seront concentrés sur les secteurs les plus rémunérateurs, négligeant ceux à valeur sociale élevée mais peu rémunérateurs.

La privatisation des services publics locaux

La loi 142 de 1990, qui prévoyait la réorganisation des collectivités publiques, contenait en elle-même la nouvelle réglementation concernant la gestion des services publics ; celle-ci introduisait diverses typologies de gestion des services auxquels les collectivités publiques pouvaient accéder. D’un côté la gestion directe ou « en régie », de l’autre l’attribution des services à des entreprises spéciales ou à des sociétés par actions où le capital public local domine, constituées par les collectivités publiques ou à participation de celles-ci. Dans le cas des entreprises spéciales, il s’agit d’une entreprise constituée par les collectivités publiques et dotée d’une autonomie d’entreprise et d’un statut propre, le capital en question était entièrement fourni par les collectivités publiques et non coté en bourse ; l’introduction de ce type d’entreprises ne constituait pas, par conséquent, une privatisation des services, mais leur constitution en tant qu’entreprise, c’est-à-dire une réorganisation de la gestion du service public à la façon des entreprises, soumission à des critères d’efficacité, d’efficience et contrainte à un équilibre du bilan. La constitution de sociétés par actions avec un capital majoritairement public a représenté le premier pas décisif vers la privatisation des services, à travers le miroir aux alouettes de la participation publique à part majoritaire : en présence d’une cotation en bourse et d’investissements privés, bien sûr, il est évident que l’entière gestion du service est obligée de poursuivre l’objectif d’un rendement de l’investissement pour les investisseurs privés, malgré la présence du public. Ce n’est pas un hasard, en effet, que la loi 267 de 2000 — loi qui rassemble les diverses interventions de Bassanini au cours des années de gouvernement du centre-gauche et qui constitue la loi de réorganisation d’ensemble du système des collectivités publiques — ait modifié la loi 142 au sujet de la gestion des services introduisant dans l’article 113 une nouvelle possibilité pour les collectivités publiques : confier les services à une société par actions sans la contrainte d’une propriété publique majoritaire. L’élément à souligner est que la loi, comme la précédente, ne prévoit pas directement l’obligation pour les collectivités publiques de confier les services à une société par actions, c’est-à-dire n’oblige pas les collectivités publiques à une privatisation ; et prévoit, en outre, la possibilité d’une gestion directe, en régie, soit dans le cas de dimensions modestes des services, soit dans le cas où les caractéristiques du service ne rendent pas opportune la constitution d’une entreprise. De ce point de vue, en dépit des pressions auxquelles ont été soumises les collectivités locales durant ces années, la course à la liquidation du patrimoine public et à la constitution de sociétés par actions a représenté aussi une volonté politique des collectivités publiques elles-mêmes.

Et venons en au fait : l’art. 35 de la dernière Loi Financière se penche à nouveau sur la question de la gestion des services publics, substituant à l’art. 113 de la loi 267 un nouvel article concernant les services publics de nature industrielle (eau, électricité, gaz, déchets, transports publics urbains.) et un article 113 bis concernant les services publics de nature non-industrielle. Pour ce qui relève de la première typologie des services, cet article prévoit l’obligation pour les collectivités locales de transformer toutes les entreprises spéciales en sociétés de capitaux, de confier à travers un appel d’offre l’affectation des services à des sociétés de capitaux et d’en assigner la gestion soit directement à des sociétés par actions avec des capitaux majoritairement publics, soit par l’intermédiaire d’appel d’offre à des entreprises. L’article 35 prévoit, en outre, la possibilité pour les collectivités locales de céder intégralement ou en partie leur propre participation dans des sociétés distributrices de services, et de céder la propriété des réseaux, implantations, dotations, etc. à des sociétés à capitaux majoritairement publics. Enfin, elle oblige les collectivités locales qui, en même temps, sont propriétaires d’implantations, de réseaux, etc. et possèdent la majorité du capital social des sociétés qui gèrent les services, à vendre les implantations à des sociétés à capital majoritairement public.

Contrairement aux lois précédentes, donc, l’art. 35 introduit directement l’obligation de privatiser des services de nature industrielle, insistant, en particulier sur les réseaux de distribution d’eau. Ceci, en effet, établit que l’organisme local a 18 mois pour constituer une société de capitaux provisoire à laquelle confier le service de distribution d’eau intégré : provisoire, dans la mesure où l’attribution ne pourra pas avoir une durée supérieure à cinq ans, à condition que dans les deux ans soient privatisés au moins 40 % de la société. Les cinq ans écoulés, on devra passer nécessairement de l’attribution directe à l’assignation par appel d’offre. En ce qui concerne les services de nature non-industrielle, est établie de fait la priorité de l’attribution de ces services à des entreprises spéciales ou à des sociétés de capitaux par rapport à la gestion directe de la part des collectivités locales.

Le piège de l’AGCS

Les politiques de privatisation des services mises en avant par les gouvernements de toute l’Europe trouvent dans l’AGCS le vrai couronnement. L’AGCS auquel adhèrent tous les Etats membres de l’OMC, est un des traités résultant de l’Uruguay Round de 1994 : Ce traité prévoit la complète libéralisation de tous les services, dans n’importe quel secteur à l’exclusion de ceux fournis dans l’exercice des pouvoirs gouvernementaux, c’est-à-dire ceux étroitement liés à l’exercice de la souveraineté (justice, armée, ordre public, administration de l’Etat). En somme, santé, instruction, culture, transports, fourniture d’énergie, eau, assistance sociale sont engloutis à l’intérieur des mécanismes et des décisions de l’OMC et sont soumis aux lois du marché. L’AGCS, afin de pouvoir englober la plus vaste gamme de services possibles a élargi la notion d’échange, ou commerce extérieur, ajoutant trois autres modes d’échanges ; à côté des services offerts par un territoire à un autre (échanges transfrontaliers), trois autres possibilités sont donc prévues : celle pour un citoyen de se déplacer dans un autre pays afin de consommer les services qui y sont distribués ; celle pour un citoyen d’établir sa propre activité commerciale dans un pays étranger afin de fournir des services dans ce territoire, celle pour laquelle se produit un simple déplacement des personnes physiques qui se rendent dans un autre pays pour fournir dans son territoire un service (par exemple, un médecin) ; Avec ce type d’élargissement de la notion d’échange l’AGCS peut ainsi investir un panel extrêmement large de services, à l’intérieur duquel n’est reconnue aucune spécificité aux services d’intérêt public. L’AGCS prévoit deux types d’obligations pour les Etats membres, les obligations générales valables pour tous sans distinction et celles spécifiques qui concernent exclusivement les activités et les secteurs que les pays membres ont décidé de libéraliser. Les obligations générales sont la transparence (cela signifie que les Etats doivent rendre compte de toutes les initiatives qui pourraient interférer avec la liberté des échanges) et la clause de la nation plus favorisée, sur la base de laquelle une facilité ou un financement concédé à un membre de l’OMC peut être de droit demandé par chaque autre membre dans tous les secteurs des services : une clause qui frappe évidemment en particulier les pays du sud du monde. Un Etat membre qui négocie la libéralisation d’un ensemble de secteurs de services dans le cadre de l’AGCS est ensuite tenu à une série d’obligations : bien qu’ayant la possibilité de conduire ou de maintenir nominalement des politiques nationales sur ce secteur particulier, celles-ci ne peuvent être en contradiction avec l’AGCS sauf cas exceptionnels (crises financières, mesures nécessaires concernant la morale, la sauvegarde des êtres vivants, animaux et végétaux, la santé). Un groupe de travail a, en effet, été formé avec la charge d’examiner si les réglementations internes à chaque pays ne sont pas plus rigoureuses que nécessaires pour assurer la qualité du service ; la décision finale incombera à l’OMC sans aucune discussion possible et sur la base de sa propre évaluation. En outre, dans le cadre d’un secteur soumis à l’AGCS, un pays ne pourra en aucun cas privilégier des entreprises ou en général des fournisseurs de services nationaux (y compris les entreprises publiques) par rapport à des fournisseurs de services étrangers. De plus, il rencontrera de fortes limitations pour la promulgation ou le maintien de mesures de sauvegarde des travailleurs (de la sécurité aux droits syndicaux). Pour décider quels secteurs vont être soumis à l’AGCS les pays doivent mettre en oeuvre une série de négociations successives (visant à libéraliser progressivement le plus possible), au terme desquelles seront composées des listes d’engagements dans lesquelles seront précisées les secteurs et les dates à partir desquelles ceux-ci seront ouverts aux investissements. Ces négociations ont commencé en 2000 mais ne se sont pas encore conclues : en novembre 2001 ont été fixées les dates pour les prochaines étapes jusqu’à la conclusion des négociations. Avant le mois de juin dernier les pays membres devaient communiquer à l’OMC la liste des secteurs dont ils demandent la libéralisation dans les autres pays membres, et avant mars 2003 ils devront faire connaître leurs propres offres de libéralisation. Ces dates sont irréalistes pour les pays du sud du monde qui n’ont jusqu’à maintenant que participé rarement aux négociations commencées en 2000 et qui sont dépourvus des instruments adéquats pour comprendre dans quels secteurs ils pourraient être compétitifs avec les pays les plus forts. En revanche, l’Union Européenne a déjà avancé diverses demandes de libéralisation à un nombre significatif de pays du sud du monde, entre autres à l’Afrique du Sud, l’Egypte, l’Inde, l’Argentine, la Malaisie et le Brésil en ce qui concerne les services de base : eau, télécommunication, électricité, agences de presse et banques. Les pressions que l’UE est en train d’opérer sur les pays pauvres afin qu’ils abattent les réglementations internes sur les investissements directs étrangers sont notables ; par exemple l’UE demande à l’Egypte de prendre des engagements sur la possibilité d’ouvrir des filiales bancaires à capitaux entièrement étrangers et à mettre en ouvre des politiques anti-discriminatoires par rapport aux fournisseurs étrangers de services financiers : en substance, on demande à l’Egypte de mettre en ouvre une politique d’ouverture totale aux flux de capitaux étrangers et de vente à des acheteurs étrangers du système bancaire, comme ce qui a été fait en Argentine, avec les conséquences qui sont connues de tous.

L’AGCS, par ses caractéristiques, est un accord qui ne concerne pas seulement les échanges mais aussi les investissements, en ce qui concerne les services qui sont produits là où ils sont fournis : donc une sorte d’Accord multilatéral sur les investissements (AMI) ressuscité. Les secteurs principaux d’investissements dans l’état actuel semblent être l’eau, la santé – surtout l’industrie pharmaceutique – et l’instruction – en particulier l’enseignement supérieur et la formation professionnelle continue. En ce qui concerne l’instruction qui représente un chiffre d’affaire de trois milliards de dollars par an, déjà 38 pays se sont engagés à libéraliser au moins un secteur de leur système d’instruction parmi les cinq répertoriés par la classification de l’AGCS ; parmi ces 38 pays la moitié s’est engagée à libéraliser 4 secteurs. Les pays engagés de façon majeure sur cette voie sont les Etats-Unis, la Nouvelle-Zélande, l’Australie et la Grande-Bretagne. L’application de l’AGCS au secteur de l’instruction a pour conséquence évidente la destruction des systèmes publiques nationaux d’instruction : réduction des fonds publics, mise en crise de l’autonomie et du statut professionnel des enseignants, introduction de la précarité, difficulté d’accès pour les étudiants aux enseignements supérieurs, augmentation des coûts, perte de la valeur légale du titre d’étude, position subalterne par rapport aux sponsors commerciaux. L’AGCS représente l’instrument à travers lequel les multinationales veulent obtenir deux résultats fondamentaux : porter à terme la privatisation des services engagée au début des années 1990 ouvrant entièrement au marché et à la concurrence ces secteurs, donner un coup définitif à l’universalité et à la gratuité des services.

La question de l’eau

La question de l’eau mérite un bref traitement à part pour deux raisons : d’une part parce qu’à l’échelle internationale, on assiste à la transformation progressive de l’eau, bien commun indispensable à la survie même de l’homme, devant être à ce titre garanti universellement à tous, en bien économique ou marchandise (et l’eau représente aujourd’hui un des secteurs les plus rentables, et donc les plus convoités, pour le capital) ; d’autre part parce que l’état d’urgence dû à l’exploitation intensive de la ressource, aux changements climatiques, à la pollution, au réchauffement de la planète, rend encore plus dramatique et plus pressante la nécessité d’une utilisation et d’une gestion publique des eaux qui en garantisse l’accès à tous, préserve le cycle de l’eau et en empêche le gaspillage et l’exploitation intensive. A l’échelle internationale, il n’existe aucun traité ou accord juridiquement valable qui reconnaisse le droit à l’eau ; il n’en est pas fait mention dans la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, ni dans la Convention pour la sauvegarde des droits de l’homme de 1950, ni dans la Charte européenne des droits fondamentaux de l’Union européenne de 2000.

Les Déclarations de Strasbourg et de Paris, qui reconnaissent l’eau comme un bien commun, et reconnaissent par là le droit de l’accès à l’eau, ne sont que des déclarations d’intention et n’ont aucune valeur juridique.

Parallèlement, dans des traités comme l’AGCS, qui ont des effets beaucoup plus immédiats et concrets sur les conditions de vie et sur les droits fondamentaux des personnes, l’eau entre dans les services susceptibles d’être soumis aux lois du libre-échange.

La Constitution italienne ne parle pas elle non plus du droit à l’eau, mais celui-ci peut être considéré comme implicite dans le droit à la santé reconnu dans l’article 32. Pourtant, dans la législation italienne, l’eau est presque exclusivement considérée comme un patrimoine public (et comme un bien économique) et non comme un droit. La loi qui a modernisé la législation relative à l’eau est la loi Galli de 1993, qui considère la ressource dans l’intégralité de son cycle. Auparavant, la gestion des aqueducs était en très grande partie aux mains du secteur public et confiée aux communes ; cette situation se caractérisait toutefois par une forte fragmentation puisque l’Italie comptait 5 500 organismes chargés de la distribution pour 6 200 aqueducs.

C’est dans ce cadre que la loi Galli visait théoriquement à intervenir, pour mettre fin à la fragmentation et engager une politique nationale de planification, prévoyant des mesures de sauvegarde de ce bien qu’est l’eau et d’économie et de renouvellement des ressources en veillant à la gestion solidaire de l’usage de l’eau. Après avoir établi en quoi consiste le service hydrique intégré (qui regroupe l’ensemble des services liés à l’eau, de la source à l’épuration et aux égouts), la loi en confie l’organisation aux communes et aux provinces selon des critères de réunification, de concentration et de réorganisation du service dans une logique d’entreprise.

La loi Galli ne pose pas en elle-même d’obligation de privatisation, mais elle prévoit la réorganisation du service suivant une logique entrepreneuriale (les tarifs doivent garantir la rémunération des capitaux investis, etc.) ; cependant, l’incohérence entre les objectifs théoriques de la loi et le modèle entrepreneurial de réorganisation du système hydrique proposé est assez évidente.

Quoi qu’il en soit, au cours de ces dernières années, des lois régionales d’application de la loi Galli ont interprété le texte législatif dans le sens d’une orientation progressive vers la privatisation du service, d’une part parce que la loi 142 de 1990 et la loi 267 de 2000 prévoyaient entre autres la possibilité de confier la gestion du service public local à des sociétés par actions et d’autre part parce que la loi Galli laisse une grande marge de manoeuvre aux collectivités locales. Enfin, avec l’article 35 de la dernière loi des finances, on est parvenu à une véritable obligation de privatisation du service pour les collectivités locales.

Ce processus s’inscrit évidemment dans un processus plus vaste de confiscation de la ressource en eau par les entreprises et les multinationales ; de ce point de vue aussi, l’AGCS constitue la clé qui ouvrira aux entreprises l’ensemble des secteurs de l’exploitation et de la gestion des eaux. Le secteur de l’eau figure parmi les demandes de libéralisation adressées par l’UE aux autres pays membres de l’OMC ; l’UE demande par exemple à l’Egypte et à l’Afrique du Sud de libéraliser leurs services de captage, d’épuration et de distribution de l’eau. Compte tenu de l’existence d’une législation instaurant de fait l’obligation de privatisation du service de l’eau et prévoyant la vente du patrimoine aquatique italien, il sera évidemment très difficile à l’Italie de refuser d’ouvrir son secteur hydrique aux investissements internationaux dans le cadre des négociations de l’AGCS, avec les conséquences que l’on devine.

La campagne européenne contre les privatisations et l’AGCS La situation aujourd’hui Contre la mise en oeuvre de l’AGCS, un ensemble de forces politiques, associatives et syndicales se mobilisent dans toute l’Europe pour lancer une campagne européenne qui conduirait à l’arrêt du projet de libéralisation des services et du processus de privatisations engagé dans toute l’Europe et à la relance de la fonction publique des services. Attac a en particulier lancé une campagne à laquelle participent toutes les organisations Attac d’Europe ; c’est en France que la démarche est aujourd’hui la plus significative : un collectif « AGCS- Services publics » a été formé, qui réunit les autres Attac, la CGT, Sud, les Marches européennes contre le chômage et un ensemble d’associations et d’organisations. Ce collectif a lancé un appel à une campagne européenne demandant que l’OMC et toutes les institutions financières internationales respectent la Déclaration universelle des droits de l’homme et soient intégrées à l’ONU ; concernant la politique européenne des services publics, l’appel pose quelques principes de base sur lesquels il demande que repose le mandat de l’UE qui négocie pour tous les Etats membres : égalité d’accès aux services et continuité des services, adaptation des services à l’évolution des besoins des populations, transparence de la définition des objectifs et des finalités des services et de leur gestion, évaluation pluraliste, publique et contradictoire qui puisse faire appel à une pluralité de compétences. Ces principes doivent valoir pour les services d’intérêt public qu’il faut distinguer des autres services.

Hormis la France, seules la Belgique et la Suisse se sont effectivement mobilisées à ce jour ; la campagne suisse, qui a démarré en juin 2001, a fait participer, outre Attac Suisse, la Déclaration de Berne, les syndicats suisses et une cinquantaine d’associations qui, le 29 juin dernier, ont organisé une manifestation à Genève contre l’AGCS, à l’occasion de la première étape des négociations ; en Belgique, la campagne a été lancée en mars dernier et a donné lieu à une série d’initiatives de sensibilisation dans 15 villes. Pour le reste, en Autriche, en Finlande, en Irlande et en Espagne, la campagne est en phase de préparation et d’élargissement à d’autres organisations qu’Attac ; en Italie, un séminaire national d’Attac se tiendra en octobre sur les privatisations ; il devrait jeter les bases du véritable démarrage de la campagne après le Forum social européen.

L’un des éléments communs aux diverses campagnes nationales sera la compilation de livres blancs sur les effets des privatisations dans les différents pays et d’un livre blanc européen. Le Forum social européen sera cependant le rendez-vous décisif parce que la construction d’un large front d’associations et d’organisations politiques et sociales constitue un saut qualitatif déterminant.

Quelques considérations sur le sens politique de la campagne et sur le rôle des services publics

Concevoir et orchestrer une campagne contre les privatisations soulève un ensemble de questions politiques non négligeables qu’il faudra nécessairement aborder au moment où l’on voudra passer d’une simple opposition à l’AGCS à une phase de proposition et de relance des services publics. Je vais essayer d’en esquisser quelques-unes. Si l’on se place du point de vue de l’Etat, on peut distinguer la sphère des besoins (il est évidemment question ici des besoins qui peuvent être satisfaits par un acte productif) de celle des droits. Très schématiquement, on peut dire que la transformation d’un ensemble de besoins en droits (reconnus et garantis par l’Etat) dépend essentiellement de deux facteurs : du rapport de force entre les classes — et donc de la capacité des mouvements à imposer la reconnaissance de certains droits de nature sociale, et du degré d’évolution des besoins dans une société donnée. Pour ce qui est des besoins, l’Etat peut laisser le marché les satisfaire (dans les secteurs où cela est possible) ou décider d’y pourvoir directement : cette dernière hypothèse se vérifie normalement quand un secteur donné exige un monopole naturel de par ses caractéristiques, l’Etat créant alors un monopole public plutôt que privé lorsqu’il décide d’intervenir pour développer l’emploi ou appliquer une stratégie de développement – industriel par exemple. Pour prendre un exemple italien, le développement du réseau d’électricité a résulté d’une intervention de l’Etat destinée à permettre un accès à l’électricité suffisamment large et à des coûts assez bas pour autoriser un processus d’industrialisation du pays qui aurait été beaucoup plus lent sans cette intervention. En Italie, les interventions étatiques de ce type, c’est-à-dire la présence de l’Etat dans des secteurs répondant à un ensemble de besoins comme le secteur de l’énergie et des télécommunications, ont été considérables jusqu’aux années 90.

Les droits doivent être garantis par l’Etat à ses citoyens, mais cette garantie peut revêtir diverses formes. Par exemple, le droit au « pain », c’est-à-dire à la survie physique et donc à la santé, est normalement satisfait par le marché à travers le salaire : dans ce cas, le devoir de l’Etat serait de veiller à la qualité des produits et de garantir l’accès à la nourriture à celui qui est privé de revenu et se trouve dans une situation d’indigence telle qu’il ne peut satisfaire sur le marché son droit à l’alimentation. L’Etat peut aussi confier la production des services au secteur privé en distribuant des « bons » aux usagers pour couvrir leurs coûts. Enfin, l’Etat peut décider de garantir un ensemble de droits à caractère social en se chargeant directement des services, par exemple pour les secteurs dans lesquels se formeraient des monopoles naturels ou pour ceux dont les coûts sont si élevés qu’ils nécessitent une concentration de la production pour abaisser les coûts et une production à pertes, c’est-à-dire financée par l’impôt, ou encore quand la diversification de la qualité nécessiterait une telle activité de contrôle de la part de l’Etat qu’elle rendrait la production directe plus appropriée. On peut dire que normalement l’Etat produit directement quand, à qualité égale, les coûts du privé seraient plus élevés. C’est la raison pour laquelle on peut affirmer en général que lorsque l’Etat décide de privatiser un service public qu’il produisait avant parce qu’il état plus approprié de recourir à une production publique, il s’ensuit une baisse de la qualité du service ou une réduction des possibilités d’accès au service. En Italie et en Europe, on a pu constater que dès l’après-guerre, un ensemble de droits sociaux a été garanti par un réseau de services publics qui représentait l’Etat social dans différents pays et qu’un ensemble de besoins a été plus aisément satisfait grâce à l’intervention directe de l’Etat (par exemple dans le secteur de l’énergie et des transports) : cette tendance a été radicalement inversée à partir de la vague de privatisations du début des années 90.

L’un des grands arguments utilisés, si ce n’est le principal, pour justifier le démantèlement progressif de l’Etat social tourne autour de l’inefficacité du public : excès de bureaucratie, lenteur dans la prestation de services, clientélisme. On a par ailleurs fait indûment coïncider l’inefficacité du point de vue de la fourniture du service à l’absence de rentabilité des entreprises et des organismes publics, dont les bilans étaient déficitaires. Ce type de campagne idéologique, conjuguée à l’alarmisme sur la nécessité de l’assainissement des comptes de l’Etat, a pénétré profondément les consciences, les modes de pensée, le sens commun des citoyens, surtout en Italie où elle jouait sur une situation de fait insoutenable résultant du clientélisme et des dysfonctionnements. L’idée que le public est inefficace et que le privé est de qualité est à la base par exemple des propositions que le centre-gauche a soutenues ces dernières années, comme celle du remplacement des services directement gérés par les entreprises publiques par le système des bonus. Au vu de ce qui a été dit plus haut, on comprend à quel point il est faux de dire que le privé peut garantir des services de meilleure qualité. Si l’on considère ensuite qu’on n’ira pas réellement vers l’application du système des bonus, mais bel et bien vers la privatisation pure et simple des services, s’ajoute une autre considération : puisque le service sera produit pour dégager un profit, on ira vers le démantèlement de secteurs tout entiers à haute utilité sociale, mais à faible rendement pour les entreprises, et l’investissement dans des secteurs immédiatement plus rentables. Face à cette situation, la défense pure et simple du public ne suffit pas. La pénétration culturelle de l’idée de supériorité du privé est probablement beaucoup plus forte que l’on ne l’imagine. A cette offensive culturelle il faut pouvoir répondre par des propositions et des mots d’ordre capables de relancer l’idée du public et d’en reconstruire la crédibilité. Il ne s’agit pas seulement de défendre la gestion publique des services, mais de la repenser du tout au tout. Au public comme service d’Etat bureaucratique peut être opposée par exemple une idée de participation publique, c’est-à-dire l’idée d’une gestion participative des services publics qui implique les travailleurs et les usagers, qui prévoit donc le contrôle, la vérification, mais aussi la planification par celui qui travaille dans un service et celui qui en fait usage, non seulement du service lui-même, mais aussi des conditions de travail.

Sur le plan des droits, il faut être en mesure, face à l’amplification des besoins dont la satisfaction devient toujours plus indispensable à la survie-même (par exemple, la possibilité de déplacements urbains et extra-urbains pour garantir le droit au travail), de poser le problème de l’élargissement de la sphère des droits et de la transformation de certains besoins en droits, ainsi que de l’extension des droits à ceux qui en sont privés aujourd’hui, en commençant par les immigrés. Cette tâche n’a pas de solution simple, car il est question d’une forme de gestion des services et de garantie des droits, la forme étatique, en elle-même contradictoire. En effet, bien qu’étant une forme transitoire à revendiquer en opposition à leur privatisation, la gestion publique des services en soi ne coïncide pas du tout avec une gestion collective et sociale et ne garantit pas qu’un ensemble de droits soient sanctionnés une fois pour toutes ; on ne peut en effet se cacher que l’Etat n’est pas un être bénéfique mais qu’il est au contraire un instrument aux mains des détenteurs du pouvoir économique : la garantie des droits à travers les services dépendra toujours des rapports de force que les mouvements réussiront à instaurer et du niveau de médiation qu’ils parviendront à obtenir. C’est pourquoi les propositions qu’il est concrètement possible d’avancer aujourd’hui doivent aussi faire allusion à l’abandon de la propriété et de la gestion publique dans le sens d’une collectivisation des services et de leur gestion. Pour ce faire, il faudra s’interroger sur les notions de « public », de « collectif », de « commun » (et par certains côtés les recréer) et se demander en quoi elles ne coïncident pas avec « étatique ». Aujourd’hui plus que jamais, il est urgent et indispensable d’aborder la question des services publics et de leur gestion ; il suffit de penser à ce qu’impliquerait, rien qu’en termes de temps, une renationalisation de ce qui a été vendu pour mesurer toute l’importance de l’attaque déclenchée par le néolibéralisme dans la dernière décennie. Arrêter la mise en oeuvre de l’AGCS est aujourd’hui l’un des principaux objectifs que le mouvement dans son ensemble doit se donner depuis le Forum social européen de novembre. La libéralisation des services entraînerait l’érosion définitive des droits fondamentaux acquis par des décennies de luttes, de la santé à l’instruction, du travail à la liberté d’information et à l’eau : le démantèlement définitif de l’Etat social et en général d’un espace public et collectif dans lequel on puisse se reconnaître en tant que citoyen. Les premières victimes de ce processus dans toute l’Europe seraient les femmes, sur lesquelles retomberait encore une fois le poids des soins à la famille, aujourd’hui allégé par l’existence de services sociaux publics et accessibles. Sans parler des effets dévastateurs que la mise en oeuvre de l’AGCS aurait dans les pays du Sud et des responsabilités de l’Union européenne dans ce processus. Autour du mot d’ordre du non à l’AGCS il est possible de réunir les sujets sociaux les plus divers : les travailleurs des services publics, les consommateurs, les étudiants et les enseignants, les femmes.

Constituer un large bloc social autour de la campagne européenne est un objectif possible et nécessaire, qui demande néanmoins de pouvoir articuler une campagne de sensibilisation et d’information sur les privatisations et l’AGCS, associée à des luttes et à des contestations concrètes sur les territoires, dans les lieux d’instruction, autour de la question de l’eau et de la santé. Il s’agit d’être en mesure d’une part de répondre à l’offensive idéologique du néolibéralisme et, d’autre part, de repérer concrètement les situations dans lesquelles il est possible de donner vie à des luttes concrètes, d’obtenir des résultats ou d’expérimenter des formes diverses de gestion des services publics.

Contact pour cet article : roma chez attac.org

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