Contradictions à Washington, réveil des conflits

Les embûches du nouvel ordre latino-américain

, par HABEL Janette

RÉUNIE au mois de mars à Paris, sous la présidence française, la conférence ministérielle de l’Union européenne (UE) et du Groupe de Rio s’inscrit dans une stratégie de rapprochement du Vieux Continent avec l’Amérique latine, et notamment avec le Mercosur [1]. Cet intérêt nouveau que porte Bruxelles à l’ensemble latino-américain n’est pas étranger aux récentes initiatives de Washington telles que le Sommet des Amériques, réuni à Miami en décembre 1994.

Pour Washington, la sécurité nationale se définit désormais en termes économiques, la guerre commerciale a relayé la guerre froide. En Amérique latine, longtemps considérée comme une chasse gardée, la politique du « gros bâton » doit céder le pas à celle du « bon voisinage ». L’arrêt des conflits armés en Amérique centrale, le retour sous bonne garde américaine du président Jean-Bertrand Aristide en Haïti, l’affaiblissement cubain, ont confirmé que le « danger communiste » s’était évanoui : le triangle hostile (Cuba, Nicaragua, Grenade), redouté par M. Ronald Reagan, n’est plus. Le moment est jugé propice par Washington pour redéfinir les priorités dans sa zone d’influence et, comme l’a dit le président William Clinton, pour « refaire complètement sa garde-robe » dans un monde qui a totalement changé.

« La démocratie et le modèle capitaliste ne sont plus contestés. Les investissements étrangers sont les bienvenus », constate M. Joseph Duffey [2], directeur de l’USIA (United States Information Agency). Mais l’Amérique est un grand marché, objet des convoitises européennes et asiatiques. Il faut donc contrer cette concurrence et mettre à profit la conjoncture pour étendre progressivement à l’ensemble du continent les bénéfices d’une intégration commerciale fructueuse. Créer « un partenariat pour le renouveau » : tel était l’objectif proclamé du sommet des Amériques convoqué du 9 au 11 décembre 1994 à Miami, ville consacrée future « capitale des affaires des Amériques ».

Les conseillers politiques du président Clinton envisageaient (après M. George Bush) de créer une vaste zone de libre-échange de l’Alaska à la Terre de Feu dans le prolongement de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) pour stimuler l’essor des exportations dans le sous-continent et garantir ainsi à des Américains de plus en plus inquiets la sécurité de l’emploi (export based jobs). M. Clinton avait — avant la crise financière mexicaine — présenté un bilan positif de l’accord conclu avec le Canada et le Mexique. Avec ce dernier pays, « nos exportations ont augmenté de 22% au cours des neuf premiers mois de cette année. L’accroissement de nos exportations au Mexique et au Canada nous a permis de créer plus de 100 000 nouveaux emplois aux États-Unis en 1994. Les exportations d’automobiles ont augmenté de 500 %. Et je dois dire que les exportations mexicaines aux États-Unis ont aussi augmenté. C’est une bonne affaire pour nous, c’est une bonne affaire pour eux [3] », déclarait-il à Miami. Pronostic trop optimiste : les exportations américaines ont immédiatement subi le contrecoup de la chute du peso.

D’abord réticents et sceptiques, la plupart des pays d’Amérique latine avaient favorablement accueilli les conclusions du sommet de Miami. La perspective d’une intégration commerciale continentale semblait prendre corps avec la décision de négocier jusqu’en 2005 un accord interaméricain de libre-échange (le FTAA ou Free Trade Area of the Americas) pour l’ensemble du continent. Avec le Chili consacré premier « partenaire », dont l’incorporation devrait être négociée dès 1995, l’ALENA s’étendrait alors du nord au sud du continent. La crise mexicaine et le changement de majorité au Congrès des États-Unis ont reporté les échéances prévues. Dans un discours consacré à la politique américaine le 20 janvier 1995, M. Warren Christopher n’a — au grand dam des Latino-Américains — consacré qu’une phrase au plan d’action décidé lors du sommet de Miami dont le cycle de négociations aurait déjà dû commencer.

La perspective d’un partenariat à géométrie variable paraît désormais plus adaptée. Avec les pays du Mercosur, le Chili, ou le Groupe des trois (Colombie, Venezuela, Mexique), Washington cherche à multiplier les échanges et fait preuve de flexibilité en acceptant des accords bilatéraux moins risqués, car « les États-Unis ne pourraient pas gérer une seconde crise mexicaine [4] ». La constitution de sous-blocs régionaux devrait donc précéder l’élargissement de l’ALENA, car le continent, s’il est riche d’opportunités commerciales, recèle aussi des dangers difficiles à maîtriser.

Mais si les préoccupations commerciales dominent, le Parti démocrate des États-Unis tente également de formuler un schéma de sécurité collective et un système interaméricain adaptés aux périls de l’après-guerre froide et à la fin de la discipline imposée par les grandes puissances qui en résulte. Les impératifs de la sécurité régionale ont changé. D’où la nécessité de définir un nouvel ordre régional fondé sur un panaméricanisme rénové, nécessaire pour créer un « environnement stable et sûr », de garantir un développement économique durable et de veiller à la consolidation de régimes démocratiques acceptables avec lesquels il sera possible de coopérer pour freiner les flux migratoires, perçus comme un danger pour l’ordre intérieur. Porteuse de conflit presque permanent entre les États-Unis et les pays de la région, l’immigration représente souvent pour l’opinion américaine la donnée la plus sensible de l’état des relations entre Washington et ses voisins [5].

Pour les secteurs les plus lucides du Parti démocrate, la stabilité de la région passe par une normalisation démocratique et par la croissance économique. Les dictatures militaires ancienne manière ne sont plus « fonctionnelles », et le Pentagone ne veut plus jouer les gendarmes d’un monde déréglé si cela doit entraîner la mort de soldats américains. Afin de préserver ces démocraties naissantes, la déclaration de principes adoptée à Miami propose de renforcer le rôle de l’Organisation des États américains (OEA) et de la Banque interaméricaine de développement (BID). Un corps de « casques blancs » compléterait ce dispositif qui, selon des responsables américains, ferait de l’Amérique latine, à bref délai, « le premier hémisphère entièrement démocratique de l’histoire de l’humanité » [6].

La politique de la « Cocotte-Minute »

CE nouveau paradigme démocratique a trouvé un début d’application significatif en Haïti. Le retour du président Aristide a permis de faire oublier les liens du Pentagone et de la CIA avec l’auteur du coup d’Etat, le général Raoul Cedras, et d’enrayer les départs des réfugiés de la mer. En donnant à l’intervention militaire un caractère multilatéral, grâce aux résolutions de l’ONU [7], le coût politique de l’opération a pu être limité, alors que la plupart des pays latino-américains étaient hostiles au recours à la force. Comme le soulignent le secrétaire d’État, M. Warren Christopher, et le secrétaire à la défense, M. William Perry, dans une polémique avec le Parti républicain, « en obtenant le soutien d’autres nations et en mobilisant les ressources par le biais des alliances et des institutions, nous pouvons atteindre des objectifs importants sans avoir besoin de demander aux soldats américains de supporter tous les risques ou aux contribuables de payer la facture [8] ».

Mais cette stratégie diplomatique est battue en brèche par les initiatives récentes des républicains, qui ont, depuis les élections de novembre dernier, la majorité dans les deux Chambres. Le projet de loi présenté par M. Jesse Helms, président de la commission des affaires étrangères du Sénat, et par M. Dan Burton, de la Chambre des représentants, pour le renforcement de l’embargo contre Cuba va à l’encontre des objectifs affichés à la Maison Blanche. En effet, il autorise des poursuites judiciaires contre les compagnies étrangères qui investiraient dans d’anciennes propriétés américaines expropriées lors de la révolution de 1959, refuse la délivrance de visas à leurs actionnaires, leur interdit les prêts des banques américaines ; il proscrit également l’achat de sucre ou de produits dérivés en provenance de pays important du sucre de Cuba. Les diplomates américains avaient traité la crise migratoire de l’été 1994 comme un problème de sécurité régionale, mais M. Jesse Helms fait fi de ces démarches : « Soyons clairs : que Castro quitte Cuba en position verticale ou horizontale est son problème et celui du peuple cubain. Mais il doit partir et il partira [9]. »

Comment justifier la défense implacable des droits de l’homme dans l’île et la flexibilité de Washington à Pékin, à Hanoï ou à Pyongyang ? « La politique étrangère américaine est un mélange de principes et de pragmatisme dont la pondération est variable », répond un diplomate américain. « Abroger l’embargo aujourd’hui serait une façon de légitimer Castro », ajoute un autre. Convaincus que l’effondrement du castrisme est inévitable, une partie des membres du Congrès — républicains et démocrates — ont opté pour la politique dite de la « Cocotte-Minute » en faisant monter la vapeur dans l’île. Une politique à courte vue, lourde de dangers pour l’ensemble de la région. L’Union européenne vient de réitérer auprès des autorités américaines l’expression de « sa vive préoccupation » au sujet de l’adoption éventuelle par le Congrès de la proposition de loi Helms-Burton dont « la portée extra-territoriale pourrait aller à l’encontre des règles de l’OMC ».

Mais il n’est pas exclu que le président Clinton use de son droit de veto pour empêcher l’adoption de ce texte. En effet l’accord sur l’immigration intervenu en mai entre Washington et La Havane représente un tournant. En renvoyant désormais à Cuba les balseros recueillis en mer, l’administration américaine reconnaît implicitement une certaine légitimité à la dictature communiste de Fidel Castro. Les 200 000 manifestants de Miami qui ont brûlé l’effigie du président américain ne s’y sont pas trompés.

Ces contretemps surviennent au moment où la profonde crise mexicaine sanctionne l’échec d’une stratégie dont l’ALENA était porteuse : l’intégration régionale dominée par les États-Unis. Comme le remarquait un chercheur américain : « Il est évident que le modèle économique néolibéral qui a prévalu au Mexique, avec sa dépendance excessive à l’égard des capitaux et des investissements étrangers, n’est ni aux États-Unis ni au Mexique politiquement ou socialement durable [10]. »

Dans ce contexte, existe-t-il une autre stratégie de développement autonome viable au sud du continent ? Alors que triomphe la mondialisation des échanges, peu de responsables latino-américains préconisent le retour aux stratégies protectionnistes des années 60, même si le Brésil n’hésite pas à augmenter les droits de douane pour se protéger des effets de la concurrence. Seule une coopération entre économies complémentaires sur la base d’échanges équilibrés pourrait fonder un développement durable. La constitution de blocs régionaux appuyée par l’Europe peut-elle y contribuer ?

En proposant une association de libre-échange entre l’Union européenne et le Mercosur, dont le Brésil — première puissance du sous-continent et dixième puissance économique mondiale — serait le pivot, les pays du cône sud espèrent limiter la tutelle de Washington. En 1994, le gouvernement brésilien a proposé la création d’une aire de libre-échange sud-américaine (une ALESA par opposition à l’ALENA) excluant l’Amérique du Nord, dont le Mercosur serait une première étape. Une perspective que le dynamisme du commerce intrarégional semble justifier. Le renforcement du Mercosur fait partie des priorités de la politique extérieure brésilienne qui souhaite consolider ce bloc sous-régional pour négocier en meilleure position avec les États-Unis et l’Europe. Mais cette dernière est-elle en mesure d’encourager ce mouvement ?

L’accord-cadre interrégional, dont la signature est prévue pour 1995, devrait fixer les grandes lignes de la coopération économique. Mais ce projet décidé par le conseil européen à Essen en décembre 1994 a été jugé « extrêmement dangereux pour l’agriculture communautaire et la politique agricole commune » par le ministre français de l’agriculture [11]. Les quatre pays membres du Mercosur sont parmi les plus importants exportateurs de céréales, de viandes et de produits laitiers. Il sera difficile de concilier la préférence communautaire en matière agricole et la volonté européenne de tisser des liens stratégiques avec le quatrième marché du monde. Les gouvernements latino-américains, qui ont besoin d’un meilleur accès aux marchés, ne manquent pas de souligner le caractère inégal de l’ouverture commerciale [12].

Alors que l’exigence de démocratisation ébranle les vieux systèmes politiques et que les appareils d’État perdent une part de leur légitimité, les politiques néolibérales qui guidaient la formation de blocs régionaux entrent en crise. Partout s’aggravent les inégalités, resurgissent d’anciens conflits frontaliers et émergent les revendications des communautés indiennes, comme au Chiapas ou au Guatemala. Le nouvel ordre latino-américain, plus stable et plus juste, que prétendent appeler de leurs voeux les États-Unis n’est pas pour demain.

P.-S.

© Le Monde Diplomatique, juin 1995. URL : https://www.monde-diplomatique.fr/1...

Notes

[1Le Groupe de Rio comprend quatorze pays d’Amérique latine, centrale et des Caraïbes, dont ceux du Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay, Uruguay).

[2USIS Wireless File, 12 décembre 1994.

[3USIS Wireless File, 12 décembre 1994.

[4Déclaration de M. Warren Christopher, International Herald Tribune, 24 février 1995.

[5Les responsables américains en sont bien conscients. Lire l’article de William M. Leogrande, « Washington et l’écueil haïtien », Le Monde diplomatique, octobre 1994.

[6Abraham F. Lowenthal, « L’Amérique latine : échec ou renaissance ? » in Politique étrangère, hiver 1994-1995, Paris.

[7En adoptant la résolution 940, le Conseil de sécurité avait autorisé Washington, le 31 juillet 1994, à faire usage de la force pour chasser les putschistes au pouvoir depuis 1991.

[8The New York Times, 14 février 1995.

[9Time, 20 février 1995. Il faut toutefois noter que M. William Buckley Jr, l’un des intellectuels de droite les plus influents du pays, a récemment pris position contre le maintien de l’embargo.

[10International Herald Tribune, 17 février 1995.

[11Lire Le Monde, 13 avril 1995.

[12Cf. Jean-Jacques Xouvliandsky, « L’Europe et le Sommet des Amériques », Relations internationales et stratégiques, n° 17, printemps 1995.